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吴家祥:用好“监督权”  看好“钱袋子”

大丰人大·(2016/11/23 15:47:40)·主任论坛

大丰区人大常委会主任  吴家祥

 

开展预算审查监督是宪法、地方组织法、监督法赋予各级人大的一项重要职权。特别是新预算法的修订颁布,赋予了地方人大更多监督责任,各地人大实现了预算提前初审、编制全口径、“四本”预算全部上会等等一系列重大突破,预算审查监督工作迈上了全新台阶。但在实际工作中还存在着不少制约和矛盾,笔者认为做好新时期财政预算审查监督工作应突出关注“四化”问题,在深化“五性”上下足功夫、做足文章。

一、注重“四化”问题,有效突破预算监督制约

新预算法出台之后,地方人大预决算审查监督体系基本建立并逐步完备,但从目前看,预算监督仍存在不少值得重视的方面,整体监督效果还没有全面显现。

概念化。新预算法就预算决算审查监督的范围、审查的程序和重点内容、监督的主体和责任、建立问责机制等方面,都作出了新规定,但实际操作中,除一般公共预算的编制比较规范外,其他方面仍存在概念化的现象。比如,在编制内容上,为了确保“四本”预算全部上会,在编制国有资本经营预算时,仅仅编入一两个国有企业,且都是概念化数据,无论是企业数量还是资产总额,都未达到预算法全覆盖的要求。再比如,在审查的时间上,预算法规定应当在人代会召开30日前对财政预算进行初审,由于县级人大常委会人代会召开时间正常是在1月上旬,要想在12月初就对预算进行初审,实际工作中很难做到,为了做出初审这一概念,各地大都在只能人代会召开前一周或十几日对预算进行初审。

程序化。预算审查监督往往还偏重于履行程序,年初批预算、年中审决算、年尾调预算,被动的“你不提请,我不审议”,失去了监督的主动性。一般县级人代会会期正常在两至三天,审议也主要以政府工作报告为主,工作比较实的会适当安排财政预算专题审议,不然就是会上发个财政预算报告,履行一下程序,最后形成决议,对预算审议的安排,几乎涉及不到。

片面化。从目前审查内容上看,虽然四本预算已经提交人代会审议,但离真正全口径、全覆盖还有较大差距。比如,政府债务是财政预算监督的重要组成部分,预算法也有明确规定,但大部分地区都未把债务纳入预算编制之中,更未列入监督范畴。再从预算编制精细化程度上看,各地也粗细不一,有的能排到类、款、项,有的只仅仅是个标题。

软弱化。预算法赋予了人大很多监督权,但这些监督权在实际执行中大都属于一种软性权力,无法形成一种强有力的制约,从而造成人大监督不能达到应有效果。人大在对预算进行审查时,由于预算是党委、政府定的“盘子”,人大提出意见建议只能点到为止,很难有多深入。在预算执行上,大都是事后监督,对于预算执行中经常遇到的违规列支、划转、随意追加追减等违反预算的暗箱操作行为,很难及时有效监督到位,预算的约束力自然软化。

二、做足“五性”文章,推动预算监督稳步向前

贯彻落实好新预算法,推动预算审查监督工作逐步走上全面、规范、有效之路,结合实践中的体会,笔者认为,应当在这“五性”上不断做足文章。

增强主动性。财政预算是国家的大政方针、国民经济社会发展计划的集中反映,人大作为代表人民开展监督的最高权力机关,必须按照监督法、预算法赋予人大的职责,主动开展审查监督。及时组织专业人员对预算初步方案进行审查,尽可能在初审过程中发现预算中的问题,听取代表意见建议,并督促将有关问题及时予以调整。突破“先斩后奏”的现象,坚持“先有预算、后有支出”的原则,监督政府严格执行人代会决议,严格执行预算批复,从源头上把好预算执行关。加强与审计部门沟通,了解掌握审计情况,提升决算审查质量。

规范程序性。规范预算编制,政府全部收入和支出都应纳入预算,对一些暂时难以纳入预算的,也应通过订立时间表来逐步推进实施,真正实现预算编制全口径。该编列到项的要到项,该编列到目的要到目,该说明的要说明清楚,确保预算让人看得懂、看得清。严谨监督程序,严格按照“初审、修改、上会、批准”“四步走”程序开展审查监督。突出事前监督,重点监督收支进度及重点支出、专项转移支付执行情况,以及有无调整现象,确保预算按时按规执行到位。对于法律规定的各项程序、资料上报时间等等,尽量按照法律规定实施,确保人大每一项监督工作都按规实施到位。

突出灵活性。由于经济发展的变数以及民生需求的不断增加,政府每年都会因上级财政转移支付力度加大、建设项目增多、重大事件发生等因素,新增加很多的资金投入和项目建设,年初制订的预算不可避免地需要进行相应调整。为切实维护预算的严肃性,作为地方人大,应主动介入,督促政府及相关部门及时制定预算调整方案,及时予以审查,在支持经济社会发展的同时,实现有调必审、每调必审。当然,预算调整要依法把好先有预算后有支出的原则,决不能以任何理由和借口随意调整预算,切实维护好预算约束力。

注重示范性。随着新预算法的贯彻实施,县级以上人大对财政预算审查监督水平不断提升,而乡镇人大由于没有常设机构、专业人员缺乏等等因素影响,乡镇人大预算审查监督水平和能力与预算法要求相比还有不少差距。县级人大应加强指导,做好示范。在程序上,引导乡镇人大按照乡镇人大工作条例,做到年初人代会听取上年执行情况和审查批准预算,年中人代会听取上半年执行情况和批准决算。在审查上,及时帮助乡镇人大建立预算审查监督制度,出台乡镇人大预算审查工作指导性文件,明确镇级人大审查监督内容,引导乡镇人大抓住重点,扎实推进预算审查监督工作。

提升实效性。探索建立预算编制与执行绩效考评体系,对绩效评价结果及时对外公开,并与下年预算挂钩,以实现财政预算和财政资金使用效益的最大化。督促政府及相关部门,以政务网站为主要公开平台,集中公开政府预决算、部门预决算及“三公经费”等,并保持长期公开状态,方便公众查询监督。重视审计部门审计意见整改落实,及时将审计意见融入到人大审查意见中去,并通过听取汇报、实地视察等形式,深入相关部门督促意见整改落实到位。同时,抓好自身能力提升,选优配强人大财经工作人员,以县乡人大换届选举为契机,选出一些精财政、懂预算的人大代表,为做好新形势下的预算审查监督工作夯实人才基础。

 

通联:江苏省盐城市大丰区人大常委会

电话:0515-83818165

邮编:224100

 
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